HIKMA SUMMIT
OF INTERNATIONAL RELATIONS

La guardia costiera greca che respinge un barcone di persone in mare, le forze di polizia che lanciano gas e lacrimogeni contro intere famiglie per mantenerle al di là del confine europeo, gli oltre 20 mila richiedenti asilo dell’isola di Lesbo costretti a vivere in condizioni degradanti.  Queste sono le immagini che da tre settimane testimoniano le disumane condizioni dei profughi siriani abbandonati in una terra di nessuno tra Turchia e Grecia. Una violazione dei diritti della persona che mette nuovamente in luce i punti deboli della politica migratoria dell’Unione Europea e le sfide che questa deve affrontare.

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Nell’ultimo decennio le Primavere Arabe, le guerre in Africa e in Medio Oriente, i cambiamenti climatici e le difficoltà economiche hanno accentuato il fenomeno migratorio verso l’Europa. Nel 2019, 123 000 persone sono arrivate dal Mediterraneo verso il nostro continente, approdando in particolare in Grecia, Spagna ed Italia. Non si tratta di un’invasione, ma di una situazione in cui l’Unione Europea potrebbe avere un importante margine di azione da sfruttare con coerenza ed efficacia.

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Per capire in che direzione muoversi, bisogna analizzare al meglio il passato ed il presente.  Quali sono le politiche che l’Unione Europea adotta in materia di immigrazione? Quali sono le criticità del sistema di accoglienza comunitario? Ma soprattutto: è possibile un’azione di concerto che sia, al tempo stesso, rispettosa dei diritti umani?

Accordi bilaterali e trattati comunitari: le attuali politiche migratorie europee

All’Unione Europea compete l’elaborazione di una politica d’immigrazione comune tra gli stati membri per gestire il fenomeno migratorio con lungimiranza, equilibrio e solidarietà. Eppure, secondo alcuni, questi principi non guidano in egual modo tutte le strategie adottate dall’Unione per gestire la situazione nel Mediterraneo.

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Tra gli accordi maggiormente criticati troviamo quello firmato nel 2016 con la Turchia, per diminuire il numero di migranti in arrivo sulle coste greche e combattere l’immigrazione irregolare verso l’Europa. Il documento prevede che i migranti e i profughi sulla rotta balcanica siano rimandati in Turchia se non presentano domanda d’asilo presso le autorità greche. Per ogni profugo siriano respinto dall’Unione, un altro viene trasferito dalla Turchia ad uno dei 28 stati membri tramite canali umanitari. Una collaborazione resa possibile grazie all’impegno comunitario nel versare sei miliardi di euro alla Turchia e riaprire il dibattito riguardante una sua possibile entrata nell’Unione Europea. Ad oggi, l’accordo è ancora in vigore nonostante la recente decisione del presidente turco Erdogan di riaprire la rotta balcanica verso la Grecia, disattendendo gli obblighi presi e causando una grave crisi umanitaria.

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Sulla stessa linea strategica si inserisce l’accordo con la Libia dell’anno successivo, che vede l’Unione Europea schierata al fianco dell’Italia per combattere i flussi di immigrazione clandestina provenienti dalle coste dell’Africa settentrionale. Per fare ciò l’agenzia europea Frontex addestra la guardia costiera libica ad intercettare imbarcazioni di profughi per riportarli in Libia, paese considerato come porto sicuro dalle autorità. In cambio della diminuzione del numero di migranti in arrivo sulle coste europee, l’Unione ha fino ad oggi pagato 400 milioni di euro alla Guardia Costiera libica.

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Entrambi gli accordi descritti richiedono un forte impegno economico da parte dell’Unione, la quale utilizza buona parte dei fondi per la cooperazione e lo sviluppo internazionale nella gestione del fenomeno migratorio. Una decisione denunciata da numerose Ong che sottolineano come questo denaro vada spesso a finanziare attività illecite, come il business dei trafficanti e le armi dei miliziani. Inoltre, tanto la collaborazione con la Turchia quanto quella con la Libia sono criticate per avere contribuito a gravi violazioni dei diritti umani e al peggioramento delle condizioni di vita di numerosi migranti.

Per comprendere la politica di immigrazione dell’Unione Europea indagando sui punti deboli e le potenzialità future, però, è innanzitutto necessario scontrarsi con un trattato comunitario diventato ormai leggendario: la Convenzione di Dublino.

Dublino: un accordo immodificabile?

In un contesto di importanti cambiamenti internazionali (era il 1990), gli allora 12 stati membri firmarono il trattato per armonizzare le politiche in materia di asilo, in modo da garantire ai rifugiati una protezione nel rispetto della Convenzione di Ginevra del 1951 e del Protocollo di New York del 1967. Oltre al raggiungimento di tali obiettivi, gli stati membri volevano poi prevenire il fenomeno di “abuso” del diritto di asilo, ovvero la presentazione di molteplici domande in vari stati europei da parte dei profughi in arrivo dall’Est. La soluzione adottata, ed ancora oggi in vigore, fu quella del one chance rule: ogni individuo extra-comunitario, una volta giunto in territorio europeo ha diritto alla presentazione di un’unica richiesta di asilo, la quale deve essere realizzata presso le autorità del primo stato membro dell’Unione in cui arriva, fatta eccezione nel caso di ricongiungimento familiare.

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Nella realtà, l’applicazione del sistema di Dublino ebbe conseguenze diverse da quelle sperate dagli stati membri, i quali non avevano previsto uno degli elementi che oggi mette maggiormente in crisi l’Unione Europea: l’iniqua distribuzione del numero di domande di asilo presso gli stati membri.

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Dal 1990 la situazione migratoria è cambiata. La minaccia, come detto, non arriva più dall’Est, ovvero i Paesi dell’ex-blocco comunista dei quali una buona parte sono entrati a far parte dell’UE, bensì dal Sud e dal Sud-ovest. In questi casi, un sistema molto fragile, come quello di Dublino, ha mostrato ulteriormente i propri limiti: certo, esso è stato modificato, ma la sostanza è rimasta la stessa. Infatti, seppur sia vero che esistono i regolamenti di Dublino II (2003) e Dublino III (2014), le variazioni al sistema originale sono state minime. A parte l’estensione del meccanismo iniziale a tutti gli Stati dell’Unione (Dublino II) e l’istituzione dell’Eurodac e poco altro (Dublino III), il tema di fondo rimane lo stesso: lo Stato d’approdo, ovvero di prima identificazione, rimane quello che si prende a carico il migrante.

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Se da una parte gli Stati del Nord-Europa si sfregano le mani, crogiolandosi nel piacere di un meccanismo che non preveda alcuna distribuzione obbligatoria dei migranti, altri membri del Sud hanno affrontato flussi migratori imponenti. In particolare nel 2015, anno del numero più alto di approdi sulle coste europee, Stati come l’Italia, la Grecia e la Spagna sono stati stati lasciati in balia di un regolamento europeo che di solidale aveva ben poco. Infatti è lecito chiedersi: quanti migranti sono arrivati in Lussemburgo o in Polonia? Certamente zero, perché essi giungono sulle coste o negli stati frontalieri. E allora chiediamoci: quanti ne sono stati redistribuiti verso Varsavia o Lussemburgo?

A poco sono servite iniziative più o meno rocambolesche per cercare di aggirare questo meccanismo. Da parte italiana si può pensare al permesso di soggiorno temporaneo per gli immigrati clandestini del governo Berlusconi nel 2011 o, più recentemente, i vari divieti di approdo per le navi delle ONG da parte dell’ex-ministro dell’Interno Matteo Salvini. Sicuramente quello che si può capire, e che gli Stati mediterranei dell’UE non hanno mai nascosto, è la volontà di una modifica reale ed efficace del sistema di Dublino.

Questo ci porta a chiederci se essa sia possibile: e la risposta non è così scontata.

Se alcune proposte sono state avanzate, come quella della commissione del 2017, quella del parlamento europeo sempre nel 2017 o addirittura quella della Bulgaria al Consiglio dell’UE nel 2018, nessuna ha però superato i vari ostacoli del processo di riforma europeo. Nonostante la volontà di buona parte degli attori europei di rivoluzionare questo sistema, magari con una redistribuzione europea dei migranti, alcuni Stati si oppongono. Il cosiddetto gruppo di Visegrad (Ungheria, Polonia, Repubblica Ceca e Slovacchia) può essere considerato il capofila di questo movimento, tanto che ostacola ogni possibile riforma o anche solo tentativo di cambiamento dell’accordo. Nonostante nel Parlamento Europeo ci sia una maggioranza favorevole alla riforma di Dublino, l’opposizione diviene particolarmente importante nel Consiglio dell’Unione Europea, dove secondo l’articolo 16 del Trattato sull’Unione Europea e l’articolo 238 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, si decide a maggioranza qualificata e senza una minoranza di blocco di almeno 4 Stati che rappresentino il 35% della popolazione, l’approvazione si fa più complessa. Anche solo il gruppo di Visegrad rappresenta 4 Stati e il 12,5% della popolazione UE: e non sono gli unici ad opporsi a una riforma. Risulta chiaro quindi come diventi particolarmente complesso modificare questo meccanismo.

Lo sviluppo più recente, ovvero l’accordo siglato a Malta nel 2019, si può inserire in questo contesto. Il documento, firmato da Francia, Germania, Malta ed Italia, prevede una redistribuzione volontaria dei migranti. Anche se lontano dagli obbiettivi dei Paesi mediterranei, quest’intesa potrebbe rappresentare un punto di partenza per una riforma più organica. Nonostante ciò, il progetto si è poi bloccato al Consiglio dove la platea degli Stati “volontari” si è allargata di soli 3 soggetti (Portogallo, Lussemburgo, Irlanda), condannando anche questo tentativo ad un (quasi) nulla di fatto.

Non si curano le ferite coprendole di cerotti

A partire dagli anni ‘90, con la firma della convenzione di Dublino, è chiaro come l’Unione Europea si trascini dietro numerose difficoltà nella gestione del fenomeno migratorio: esso rappresenta una questione che l’UE non ha mai risolto alla radice, ovvero sostituendo un trattato inefficiente, ma ha solo cercato di riparare mettendo cerotti su una ferita aperta. In questo senso si pensi agli accordi bilaterali con Turchia e Libia, ove in cambio di un alleggerimento della pressione migratoria, l’UE ha chiuso gli occhi di fronte ad alcune delle peggiori violazioni dei diritti umani dai tempi della seconda Guerra Mondiale. Tali misure, ovviamente, non hanno risolto il problema e anzi hanno consegnato un’arma politica di ricatto a questi due Stati. La forte opposizione di alcuni Stati membri dell’UE fa sì che un radicale rinnovamento di questa convenzione non possa essere ad oggi raggiunto. Nonostante alcuni passi  siano stati avanzati da parte di Paesi volenterosi (si pensi all’accordo di Malta), queste si scontrano con un’agghiacciante indifferenza da parte di altri. La questione di un reale cambiamento di Dublino rimane aperta e l’impressione è che lo rimarrà per molto tempo ancora. La domanda che sorge spontanea è: “É questa l’Unione Europea di cui abbiamo bisogno?”.