HIKMA SUMMIT
OF INTERNATIONAL RELATIONS

Il processo di ampliamento dell’Unione europea è senza dubbio uno dei temi più affascinanti e al tempo stesso controversi della comunità che ancora oggi si pone al centro dei dibattiti politici e diplomatici di Bruxelles. Le attuali sfide internazionali, tra cui non ultime la pandemia e la guerra in Ucraina, hanno riacceso i riflettori su questa tematica. Ma l’estensione del fenomeno, il gran numero di attori internazionali coinvolti e le numerose vicende che si sono susseguite negli ultimi decenni sono tanto controversi e intricati che rendono impossibile un’analisi pienamente accurata in così poche pagine. Scopo ultimo di questo articolo, pertanto, è fornire un’idea generale (ma basata su fonti autorevoli e ufficiali) sull’andamento del processo di allargamento e i suoi ultimi sviluppi.

UNA VISIONE D’INSIEME

L’enorme processo di ampliamento dell’Unione a seguito della caduta dell’URSS e le successive annessioni di Romania, Bulgaria e nel 2013 anche della Croazia aveva fatto sperare ai più ferventi federalisti che un futuro roseo per l’intera comunità stesse per giungere e che si potesse finalmente voltare pagina ai problemi passati (come la mancata ratifica del Trattato di Nizza). Col tempo però le spinte progressiste all’interno dell’unione hanno cominciato ad affievolirsi, lasciando spazio a un malumore generale e a quei sentimenti nazionalisti e populisti culminati con la Brexit. Per il momento la tanto annunciata implosione dell’UE sembra essere stata ritardata dal giungere della pandemia, che anzi può essere stata la chiave di svolta per dare nuova linfa e vitalità alla comunità. Infatti, a Bruxelles ne sono consapevoli e l’intenzione è quella di cogliere la momentanea solidarietà e compattezza per spingere verso un disperato tentativo di riforma. I problemi all’ordine del giorno per le istituzioni europee sono parecchi; tra questi, sarebbe interessante fare il punto della situazione sui Balcani Occidentali, da tempo nel mirino di Bruxelles, sulla richiesta di adesione dei paesi dell’Europa orientale e sulla Turchia.

ORIENTE EXPRESS

È già passato più di un mese dal giorno in cui il presidente ucraino Zelenski ha sottoscritto la richiesta ufficiale da parte del suo paese sotto assedio per poter entrare nell’Unione. Georgia e Moldavia hanno poi seguito la scia inviando anche loro le proprie richieste a Bruxelles. Inutile dire che ad oggi una loro reale annessione appare davvero improbabile, ma è bene soffermarsi sul perché si tratti di una possibilità assai remota e tentare di capire qual è la strategia diplomatica e politica perseguita da questi paesi.

Per cominciare, vale la pena ricordare che tutti e tre i Paesi sopra citati hanno già da tempo stretto dei legami diplomatici e commerciali con l’UE: nel 2009 sono ufficialmente entrati a far parte del Programma di Partenariato orientale promosso da Bruxelles che comprende anche Armenia, Azerbaigian e Bielorussia; dal 2014, invece, (a seguito anche della rivolta di Euromaidan e il riavvicinamento ad occidente dopo un lungo periodo di evidenti spinte filorusse in Ucraina) gli stessi tre paesi hanno stipulato degli accordi di associazione con l’UE che, dopo la ratificazione avvenuta tra il 2016-2017, hanno permesso una maggiore apertura politica, economica e finanziaria tra le parti. Da quel momento, gli investimenti da parte di Bruxelles a favore di una loro integrazione sono stati significativi (17 miliardi di euro per la sola Ucraina sotto forma di prestiti e sovvenzioni nel periodo 2014-2021), suggerendo la volontà della comunità di adottare piani a lungo termine che in futuro possano veramente tradursi in un ulteriore e auspicato allargamento verso est. Ma nonostante i progressi, le sfide aperte sono ancora tante. Nessuno di questi tre paesi, infatti, appare al momento in possesso di quell’“acquis communautaire”, dal momento che è difficile poter rintracciare al loro interno quelle prerogative essenziali che fanno capo agli articoli 2 e 49 del Trattato sull’Unione Europea. C’è poi un ulteriore punto a loro sfavore, di gran lunga il più controverso e difficile da risolvere nel breve termine: gli stati dell’Unione devono poter garantire una chiara connotazione dei loro confini nazionali. Superfluo, a tal proposito, parlare dell’Ucraina. Ma anche la Moldavia deve fare i conti con un simile problema, dovendo convivere da sempre con la regione separatista apertamente filorussa della Transnistria che da tempo rivendica la sua indipendenza. Caso analogo con la Georgia, dove rimangono ancora degli strascichi della guerra del 2008 a seguito della quale i russi hanno rivendicato la regione dell’Ossezia del sud. Ne segue quindi che una loro eventuale annessione futura debba obbligatoriamente prendere in considerazione questo elemento che, se non affrontato, causerebbe non pochi grattacapi alle già tese relazioni tra occidente e Russia.

Dal canto loro le diplomazie moldava, ucraina e georgiana si sono mostrate scaltre e lungimiranti. Hanno saputo cavalcare l’onda del momento e hanno sfruttato le crescenti ambizioni espansionistiche russe per accattivarsi le simpatie delle democrazie occidentali. Le loro richieste di annessione sono del tutto legittime: entrando nel blocco europeo i tre paesi beneficerebbero sicuramente di una migliore situazione economica e di copertura militare nei confronti di Mosca. Dal canto suo, però, l’UE deve rimanere lucida davanti a tale possibilità: a Bruxelles c’è chi ritiene sia fondamentale stabilizzare i rapporti all’interno del blocco prima di procedere con un'altra espansione che ne minerebbe ancor di più le già precarie fondamenta. È certo però che nel prossimo futuro le diplomazie europee dovranno saper destreggiarsi in un vero e proprio campo minato dove il minimo errore potrebbe condurre a conseguenze indesiderate. Vedere per credere.

DOVERE (NON) È POTERE

Fin dai primi anni ’50, lo scopo principale della creazione della CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio), secondo Spinelli e gli altri padri fondatori, era la creazione di istituzioni che potessero garantire una riappacificazione in un continente dilaniato da secoli da conflitti perenni. L’idea era innanzitutto quella di poter trovare un compromesso tra i due stati europei più potenti e rivali, Francia e Germania. Ad oggi quell’obiettivo sembra essere finalmente raggiunto, ma ce n’è un altro ancor più complicato che a distanza di tempo rimane ancora incompiuto: la definitiva armonizzazione tra i popoli dei Balcani occidentali. È evidente come la risoluzione dei conflitti che ancora contraddistinguono “la polveriera d’Europa” sia imprescindibile per un efficace equilibrio dell’intero continente. Da sempre le istituzioni europee si sono sentite in dovere di ergersi come arbitro per un riavvicinamento dei popoli dei Balcani, ma ad oggi ogni tentativo (o quasi) di mediazione non sembra aver prodotto i risultati sperati. Gli accordi di Dayton hanno certamente rappresentato la fine di un capitolo cupo della storia europea contemporanea, ma il continuo riaccendersi degli spiriti nazionalisti non contribuisce di certo alla stabilità della regione.

In molti si chiedono se l’entrata di questi paesi all’interno dell’Unione non possa essere una soluzione a queste controversie. In effetti, 4 degli attuali 5 candidati all’UE sono paesi dell’area balcanica: Albania, Montenegro, Serbia e Macedonia del Nord. Anche in questo caso, però, è lecito domandarsi quali siano le reali probabilità di una loro prossima annessione.

La situazione attuale di Albania e Macedonia del Nord è alquanto peculiare. Sebbene quest’ultima abbia presentato la propria candidatura nel 2004 per ottenere lo status di paese candidato nel 2005, il suo destino è stato a lungo associato a quello dell’Albania (che ha presentato la candidatura nel 2009 ed è stata ufficialmente riconosciuta come paese candidato solo nel 2014), a seguito dell’idea per la quale un eventuale “disaccoppiamento” dei due paesi avrebbe creato tensioni nei Balcani occidentali. Entrambi i paesi hanno già da tempo completato tutte le riforme richieste da Bruxelles, ma ciò nonostante la strada verso l’inizio dei negoziati appare in salita, ancora una volta a causa di interessi ed equilibri geopolitici difficili da sormontare. Se inizialmente a causare problemi era l’Albania, accusata di non aver adempiuto a tutte le riforme richieste, da un po’ di anni i riflettori sono puntati sulla Macedonia. Dapprima fu la Grecia ad opporsi a causa di un’irrisolta contesa territoriale, che si concluse però con la firma dell’accordo di Prespa del 12 giugno 2018. Quando tutto sembrava risolto, a complicare la situazione giunse la Romania, che tutt’ora si oppone all’ingresso dei macedoni per ragioni storiche, culturali e di confine. Lo stallo permanente si protrae ormai da 17 anni, e un’inchiesta condotta da Euronews ha mostrato come la percentuale dei macedoni riluttanti ad entrare nell’UE stia crescendo in maniera preoccupante, mentre crescono in maniera proporzionale le simpatie verso Mosca.

Altro candidato è il piccolo stato del Montenegro, che negli ultimi anni ha conseguito progressi significativi soprattutto in merito ai temi economici e di organizzazioni internazionali, con l’annessione alla Nato. I suoi colloqui di adesione sono cominciati nel 2012, e a distanza di ormai un decennio, 33 dei totali 35 capitoli sono stati effettivamente aperti ai negoziati e 3 di questi sono già stati provvisoriamente chiusi. Anche per i montenegrini bisognerà probabilmente attendere parecchio prima che possano definitivamente unirsi ai loro cugini europei.

La Serbia è invece quella che, tra gli attuali candidati, si trova in una situazione di apparente vantaggio assieme al Montenegro. L’inizio dei colloqui con le istituzioni europee avviene nel 2009, mentre nel 2014 hanno ufficialmente avuto inizio i negoziati di adesione e da quel momento 22 capitoli sono già stati aperti e 2 di questi provvisoriamente chiusi. La questione serba è forse tra le più spinose con cui l’UE deve e dovrà fare i conti. Belgrado rimane ancora al centro di numerose controversie che vedono protagonisti anche gli altri stati limitrofi, soprattutto a causa di un nazionalismo che, seppur mascherato, riaffiora di tanto in tanto e preoccupa un po’ tutti. Anche qui, però, si sono registrati notevoli miglioramenti. L’apertura di nuovi capitoli negoziali, prevista per la fine del 2020, era stata posticipata per "insufficienti avanzamento sulle riforme". Ma dal Consiglio di stabilizzazione e associazione UE-Serbia (riunitosi lo scorso 25 gennaio a Bruxelles) è emerso come “la Serbia abbia fatto progressi significativi sul livello di allineamento agli standard di adesione all’UE”. I buoni propositi lasciano però spazio a molte perplessità soprattutto quando i temi in discussione sono il Kosovo e la Russia. Con il primo Belgrado non ha ancora chiuso i conti, non riconoscendo l’indipendenza di quella che considera parte integrante del suo territorio. Sarà meglio, però, tenere gli occhi puntati su questa questione perché è dai rapporti che intercorrono tra Belgrado e Pristina che dipendono l’annessione della Serbia all’UE e la possibilità del Kosovo di ambire allo stesso traguardo. Il tema più scottante, infine, rimane quello relativo alle relazioni con il Cremlino. Che Mosca abbia puntato gli occhi sulla regione balcanica è cosa assai nota già da secoli. È tradizione, poi, che le relazioni tra i due paesi siano molto forti. Con lo scoppio della guerra in Ucraina, infatti, Belgrado si è solo limitata a condannare l’avanzata militare dell’esercito russo nel territorio ucraino, ma ha deciso di non intervenire assieme agli occidentali in merito alle dure sanzioni inflitte a Mosca. L’ambigua presa di posizione della Serbia non è di certo passata inosservata a Bruxelles che ha avuto prova ancora una volta di quanto sia importante muoversi con prudenza in vista di un futuro processo espansivo.

Un ottimo banco di prova per testare i miglioramenti ottenuti da Belgrado riguardo lo stato di diritto e avere un’idea più precisa di come sarà il nuovo assetto politico del paese negli anni a venire sarà dato dai risultati delle elezioni presidenziali tenutesi domenica 3 aprile. Dopo lo smacco tirato agli occidentali sulla questione russa, legittimità e trasparenza di queste elezioni saranno fondamentali per la Serbia per avere salva almeno la faccia.

GUINNESS WORLD RECORD

Sulla Turchia, infine, nulla di nuovo. L’unica nota positiva (si fa per dire) per Ankara è il primato, peraltro in costante aggiornamento, di essere lo stato che più a lungo gode dello status di candidato: 23 anni. I negoziati di annessione procedono troppo a rilento, anzi da diversi anni ormai appaiono congelati. Superfluo soffermarsi sulle ragioni di tale stallo, ma va ricordato che la Turchia ha giocato e continua a giocare un ruolo geopolitico di estrema importanza per gli interessi dell’Unione Europea tutta in merito a immigrazione ed energia, oltre che essere un potenziale jolly per la risoluzione delle attuali controversie con Mosca, con cui peraltro nutre rapporti controversi.

CONCLUSIONI

Difficile poter dare delle conclusioni su questo tema, semplicemente perché una conclusione vera di questo processo di allargamento dell’UE non esiste ancora. Ad oggi è complicato poter fare anche solo delle stime su quando gli obiettivi di Bruxelles potranno essere raggiunti. La storia degli ultimi decenni ci ha mostrato come si tratti di un percorso faticoso e a tratti snervante ed è evidente come l’attuale assetto istituzionale europeo necessiti di significative riforme che garantiscano all’Unione di non implodere sotto il suo stesso peso e di poter rispondere efficacemente alle nuove sfide. È bene anche ricordare, però, che l’allargamento è e deve essere un processo biunivoco, per il quale anche i singoli stati devono mostrare il loro concreto interesse a sottostare a determinate condizioni e rispecchiarsi pienamente nei principi dell’Unione. La verità, come ben sappiamo, non lascia ampio margine di ottimismo: ognuno nel sistema internazionale si muove come meglio crede, approfittando di qualunque occasione utile per trarre il massimo dei profitti e contribuendo a minare ogni tentativo di porre ordine a questo grande caos. Chissà se e quando il sogno di quei padri fondatori si realizzerà, o se si rivelerà una sfida fin troppo ardua per poter giungere a compimento.